一文读懂明年财政扩张，不只是提高赤字率

专题：中央经济工作会议在北京举行 机构解读

　　明年要实施更加积极的财政政策，提高财政赤字率，增加发行超长期特别国债，增加地方政府专项债券发行使用

　　在中国仍有较大举债空间，而明年经济仍面临不少困难和挑战之下，中央决定采取更加积极的财政政策，以推动经济稳定增长。

　　12月11日至12日，中央经济工作会议在北京举行。会议明确，明年要实施更加积极的财政政策，提高财政赤字率，增加发行超长期特别国债，增加地方政府专项债券发行使用，优化财政支出结构，兜牢基层“三保”（即保基本民生、保工资、保运转）底线。

　　赤字率破3%定了！

　　年底中央经济工作会议会为明年财政政策定调，但与前些年相比，这次相关表述更为直接明确，稳定市场预期。其中，就包括明年提高财政赤字率。

　　所谓财政赤字率，是指财政赤字（全国一般公共预算支出大于收入的差额）规模占国内生产总值的比重。赤字率越高，财政赤字规模越大，财政越积极。

　　中国自2008年以来一直采取积极财政政策，但名义上赤字率绝大多数年份并未突破3%，3%也被视为财政纪律的心理防线，但实际并无科学依据。不过面对疫情冲击，叠加外部严峻形势，2020年至2023年连续三年名义上赤字率均突破3%，2024年赤字率则按3%来安排。

　　此次会议明确明年提高财政赤字率，专家分析这意味着明年赤字率将超过3%。从目前机构普遍预测来看，多数预计明年赤字率可能会定在3.5%~4%，也有人建议超过4%。目前赤字率最高的年份是2023年，为3.8%。

　　财政政策更积极，一个关键指标就是全国一般公共预算支出规模越大，较上一年保持一定增速。但由于近些年受经济下行、房地产市场低迷等影响，税收增长放缓，今年税收甚至出现下滑，要想保持一定力度的支出，就需要增加赤字规模，提高赤字率，最终通过发行政府债券来弥补赤字。

　　粤开证券首席经济学家罗志恒认为，公众主要根据赤字率指标而非综合指标来判断财政政策积极程度，赤字率信号意义显著，提高赤字率有利于稳定预期和信心。在目前中国经济的体量下，1个百分点的赤字率约为1.3-1.4万亿元，3.5%和4%的赤字率分别对应2025年的赤字为4.8万亿和5.5万亿，实际增加赤字绝对规模相差并不大，但信号意义和稳定预期的意义却相差甚远。因此建议赤字率在3.5%以上乃至4.0%。

　　“赤字规模中大概率仍是中央国债为主，通过转移支付的形式能够更好地保障基层财力稳定，增加地方财力的可支配程度，有利于地方做好‘三保’工作。”罗志恒告诉第一财经。

　　渣打银行大中华及北亚区首席经济学家丁爽告诉第一财经，明年财政赤字率肯定会扩张，不过它只是财政政策发力的一部分，释放财政积极信号作用更加显著，但官方也一直避免赤字过高带来负面影响，因此目前市场普遍预计明年赤字率在3.5%~4%是比较合理的范围。

　　东方金诚首席宏观分析师王青告诉第一财经，财政政策逆周期调节“超常规”，可能首要体现在较大幅度上调赤字率，预计明年赤字率或从今年的3%上调至4%左右。在更为积极的财政政策下，预计2025年全国一般公共预算支出会达到30万亿元左右，同比增长6%。

　　增发超长期特别国债

　　财政政策扩张的另一个重要观察窗口，就是动用非常规政策工具，其中就包括2024年发行了1万亿元超长期特别国债，以及2020年应对疫情的抗疫特别国债。

　　今年1万亿元超长期特别国债中，7000亿元用于“两重”（国家重大战略实施和重点领域安全能力建设）领域，3000亿元用于“两新”（设备更新和消费品以旧换新）领域。

　　而此次会议明确，增加发行超长期特别国债，这意味着明年超长期特别国债发行规模将超过1万亿元。

　　中国银河证券首席经济学家章俊告诉第一财经，近年以来，伴随“土地财政”转向，地方政府投资效率和可投资项目标的持续降低，依靠专项债持续加码的常规逆周期财政调节政策出现效率递减。因此，今年中央推出了超长期特别国债工具，2025年超长期特别国债发行规模或将进一步提升，预计会在今年1万亿元基础上提升至1.5万亿-2万亿元左右，支持方向也将在“两重、两新”基础上拓展至教育、医疗、养老等社保和民生领域，将“惠民生”和“促消费”更好结合。

　　王青分析认为，明年超长期特别国债发行规模预计会从今年的1万亿提高至1.5至2万亿，除继续支持“两重”投资外，对“两新”的支持力度会从今年的3000亿加大到6000亿左右。这将对2025年扩投资、促消费形成强有力地支撑。

　　章俊表示，在扩内需、促销费方面，今年推出的消费品以旧换新政策目前已经取得显著成效，明年消费补贴政策仍有延续的必要性和可行性，补贴范围可进一步拓展至更新需求较大、换新周期较短的消费电子、服务消费领域等。

　　除了超长期特别国债外，官方此前明确，将发行特别国债支持工、农、中、建、交、邮储6家国有大型商业银行补充核心一级资本。这不仅能够提升银行的稳健经营能力，而且可以发挥资本的杠杆撬动作用，增强信贷投放能力，进一步加大服务实体经济发展的力度，为推动宏观经济持续回升向好、提振市场信心提供更加有力地支撑。

　　接受采访的专家普遍预计，明年上述发行特别国债支持国有大行补充核心一级资本政策将落地，发债规模可能在1万亿元左右。

　　专项债发行规模破4万亿元

　　在衡量积极财政政策力度时，除了赤字和特别国债之外，地方政府专项债券发行规模和使用范围等也是一大关键点。

　　近些年专项债发行规模已经超过3万亿元，其中今年实际发行新增专项债额度约4万亿元。上述会议明确增加地方政府专项债券发行使用，意味着明年专项债额度大概率超过4万亿元。

　　目前接受采访的多位专家预计，明年新增专项债额度预计在4.5万亿元左右。其中8000亿元已经明确用于置换存量隐性债务。

　　财政部部长蓝佛安近期公开表示，明年将扩大专项债券发行规模，拓宽投向领域，提高用作资本金的比例。

　　为了支持房地产稳定，近期专项债投向扩大至可支持回收闲置存量土地、新增土地储备，以及收购存量商品房用作保障性住房。因此明年在这方面额度如何安排备受关注。

　　丁爽认为，专项债支持上述房地产稳定领域的额度大概率不会机械设定一个具体额度，而是基于地方政府依据当地具体情况来确定具体额度。

　　专项债用于收储闲置土地相关政策正逐步明晰，比如自然资源部上个月公开了《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》，明确了各地通过专项债收购闲置土地流程、重点，核心是借此减少市场存量土地规模、改善土地供求关系、增强地方政府和企业资金流动性、促进房地产市场止跌回稳。

　　而考虑当前已建待售的住房相对较多，允许专项债收购存量商品房用作各地的保障性住房，既可以消化存量商品房，促进房地产市场的供需平衡，又可以优化保障房的供给，满足广大中低收入人群的住房需求。

　　当然，专项债无论是用于回收闲置土地、土地储备或收购存量商品房，均要坚守项目收益覆盖融资本金利息这一底线，以防范风险。

　　除了专项债拓宽范围，适当扩大用作资本金的领域、规模和比例外，国家发改委和财政部正开展项目审核自主权试点，给予一些省份更大的项目审核自主权，并实施续建项目“绿色通道”等，以提高专项债资金使用效益。

　　此次会议还提出，优化财政支出结构。罗志恒认为，要优化财政支出结构，财政政策重点从投资为主转向投资与消费并重。投资和消费同等重要，关键是投资方向的问题。